Regulación - APPA Renovables

El sector energético es intensivo en inversiones y, por ello, necesita una estabilidad regulatoria necesaria para poder predecir – en la medida de lo posible – el funcionamiento de sus proyectos. En el caso de las energías renovables, esta necesidad es aún mayor pues al ser menores sus costes variables, las mayores inversiones se realizan al inicio del proyecto. Las últimas décadas han estado marcadas por la inestabilidad regulatoria en el sector, con múltiples cambios normativos, algunos de ellos modificando las condiciones iniciales de inversión con carácter retroactivo. A continuación, recogemos la principal regulación que afecta a las energías renovables y está en vigor.

Regulación renovable actual

2022 arrancó con la propuesta de la Comisión Europea de incluir a la energía nuclear y al gas dentro de las inversiones sostenibles reconocidas por la taxonomía europea. Esto, que podría parecer ajeno al sector renovable, incidía directamente en las inversiones en estas tecnologías limpias. En los últimos tiempos habían sido numerosas las entidades financieras y los gobiernos que se habían comprometido a no apoyar proyectos contaminantes, dirigiendo sus inversiones hacia el sector renovable. El cambio en la taxonomía podría afectar el ritmo de la Transición Energética.

La invasión de Ucrania por parte de Rusia fue el origen de gran parte de las novedades regulatorias que afectaron al sector renovable durante 2022. La invasión comenzó el 24 de febrero de 2022 y un mes después, el 29 de marzo, se publicaba en el Boletín Oficial del Estado el «Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania». Las medidas que afectaban al sector energético eran diversas, una de ellas fue la modificación del mecanismo de minoración por los precios del gas (del RDL 17/2021), la introducción de procedimientos simplificados de autorización de proyectos (hasta 75 MW para eólica y 150 MW para fotovoltaica), liberación del 10% de capacidad en los nudos para la instalación de autoconsumo por un período de dos años, la modificación de la Ley de Aguas para impulsar la fotovoltaica flotante o los famosos “veinte céntimos” de reducción por litro de carburante. También en este Real Decreto-ley se recogieron medidas sobre biocarburantes y gases renovables, así como el establecimiento del “canon hidráulico”, con un importe del 25,5% sobre la base imponible del valor de la energía y una exención al mismo del 90% para instalaciones hidroeléctricas de potencia igual o inferior a 50 MW.

Una de las medidas que más impacto y repercusión tuvo el pasado año en el mercado eléctrico fue el mecanismo de ajuste de los costes de producción para la reducción del precio de la electricidad en el mercado mayorista, coloquialmente conocido como la “excepción ibérica”, al establecer una diferenciación entre el mecanismo de casación del mercado eléctrico europeo y el ibérico. El establecimiento de esta excepción requirió la aprobación de la Unión Europea y de sendas normativas a un lado y otro de la frontera con Portugal. A nivel nacional, esto se plasmó en el Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo. El objetivo de esta norma era la reducción de la factura eléctrica, esperándose una mejora inmediata del 37% de los contratos de consumidores domésticos y del 70% de los consumidores industriales. La medida desvinculó, de forma efectiva, la generación con gas de la formación de precios del mercado eléctrico. Las previsiones iniciales del Gobierno, condicionadas por los altos precios que había alcanzado el gas, fueron que el mecanismo tendría una duración de 12 meses, en los que el gas tendría un precio máximo de 40 € los seis primeros meses y 48 € los dos últimos. La estimación fue que el precio promedio de la electricidad generada con gas estaría en el entorno de los 130 €/MWh. Tras la aprobación de Bruselas, la Orden TED/517/2022 estableció el 14 de junio como fecha de inicio del mecanismo de ajuste.

A nivel europeo, la invasión rusa de Ucrania también tuvo un efecto, en este caso el Plan REPowerEU, que fue propuesto el 8 de marzo y presentado con detalle el 19 de mayo. La Comisión adoptó en ese intervalo de tiempo 5 paquetes de sanciones de gran alcance y sin precedentes, muchas de ellas relativas a la importación de combustibles fósiles de Rusia. La combinación de estas sanciones y de las propias decisiones de Rusia respecto a la venta de sus materias primas encareció sustancialmente los precios del gas a lo largo de la Unión, por lo que el Plan REPowerEU buscó acelerar el despliegue de las renovables. Algunas de las principales medidas y objetivos de este Plan, que afectaron directamente a las renovables, fueron:

Propuesta de aumentar el objetivo principal para 2030 de energías renovables del 40% al 45% en el marco del paquete Fit for 55.
Establecer una estrategia solar con el objetivo de duplicar la capacidad solar fotovoltaica para 2025 e instalar 600 GW para 2030.
Impulso de los tejados solares con una obligación de instalar gradualmente paneles solares en nuevos edificios públicos, comerciales y nuevos edificios residenciales.
En relación con la energía eólica, en particular la eólica marina, fortalecer aún más la competitividad global del sector eólico de la UE y lograr la ambición de REPowerEU con un despliegue rápido de energía eólica, fortalecimiento de las cadenas de suministro y aceleración de su integración.
Apoyo de los esfuerzos de los Estados miembros para aunar sus recursos públicos a través de posibles Proyectos Importantes de Interés Común Europeo (IPCEI) centrados en tecnologías innovadoras e innovación a lo largo de las cadenas de valor de las bombas de calor y la energía solar y eólica.
Duplicar la tasa de despliegue de bombas de calor y medidas para integrar la energía geotérmica y solar térmica en los sistemas de calefacción comunitarios.
Facilitar los procesos de autorización abreviados y simplificados en áreas con menores riesgos ambientales.
Establecer un objetivo de 10 millones de toneladas de producción nacional de hidrógeno renovable y 10 millones de toneladas de importaciones para 2030, para reemplazar el gas natural, el carbón y el petróleo en industrias y sectores de transporte difíciles de descarbonizar.
Plan de Acción de Biometano con herramientas que incluyen una nueva asociación industrial de biometano e incentivos financieros para aumentar la producción a 35 bcm para 2030, incluso a través de la Política Agrícola Común.

En línea con el Plan REPowerEU, se realizaron avances en la agilización de tramitaciones para plantas con generación renovable, esto se plasmó en el Real Decreto-ley 17/2022 que fue publicado el 20 de septiembre y entró en vigor dos días después. Además de esta agilización, el RDL 17/2022 también articuló un servicio de respuesta activa de la demanda, que sustituyó al mecanismo de interrumpibilidad.

El 18 de octubre se publicó el Real Decreto-ley 18/2022, con medidas de refuerzo de la protección de los consumidores de energía dentro del Plan + seguridad para tu energía (+SE). En este RDL se prorrogaba hasta el 31 de diciembre de 2023 el mecanismo de minoración del exceso de retribución del mercado eléctrico causado por el elevado precio de cotización del gas natural en los mercados internacionales. Adicionalmente se presentaban distintas medidas de apoyo a las renovables:

Medidas en materia de fomento de gases renovables
Impulso al autoconsumo, pasando la distancia entre producción y consumo de 500 a 1.000 metros (sería de nuevo ampliada hasta los 2.000 metros en el RDL 20/2022)
Posibilidad de constitución de comunidad de energías renovables para la realización del autoconsumo colectivo, que actuaría como representante de los consumidores
Exclusión del régimen de autorización administrativa previa y de la autorización administrativa de construcción a las instalaciones de potencia de hasta 500 kW
Modificaciones en acceso y conexión par/a inyección rápida de energía en la red
Por último se incluían también en el RDL 18/2022 diversas medidas fiscales relacionadas con la deducción de obras orientadas a reducir la demanda de calefacción y refrigeración, rehabilitación edificatoria o rehabilitación energética.

En materia de biocarburantes, debemos destacar en 2022 la finalización de la transposición al ordenamiento jurídico nacional de la Directiva de Energías Renovables (DER II) en materia de sostenibilidad y reducción de emisiones de GEI de los biocarburantes, así como la aprobación de objetivos obligatorios mínimos de venta o consumo de biocarburantes para el período 2023-2026.

Una de las normas más importantes del año 2019 fue el Real Decreto-ley 17/2019 por el que se adoptan medidas urgentes para la necesaria adaptación de parámetros retributivos que afectan al sistema eléctrico. Otras normas actuales son el Real Decreto-ley 15/2018, que establece medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores, y el Real Decreto 244/2019, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo de energía eléctrica.

De forma general, la regulación del sector energético renovable sigue un esquema normativo que se basa principalmente en el Real Decreto-Ley 9/2013, en el que se adoptaron medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sector eléctrico; en la Ley 24/2013 de Sector Eléctrico, que fijó las bases para la regulación del régimen económico de las renovables; y en el Real Decreto 413/2014, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. Esta normativa se complementa con distintas órdenes, que regulan aspectos más específicos y concretos de nuestra actividad.

El ámbito de aplicación del Real Decreto 413/2014, son las instalaciones de cogeneración, las instalaciones que utilicen como energía primaria alguna de las energías renovables no fósiles (solar, eólica, hidroeléctrica y centrales que utiicen como combustible principal biolíquido, biogás y biomasa), así como las instalaciones que utilicen residuos como energía primaria.

Su contenido se basa en los derechos y obligaciones de los productores, en el régimen retributivo específico y en los procedimientos y registros administrativos. El régimen retributivo, se basa en distintos estándares por tenologías (IT), en lo que se establece:

1. La clasificación de las instalaciones tipo, en función de su tecnología, potencia instalada, antigüedad del sistema eléctrico, etc.

2. El conjunto de parámetros retributivos (Art. 13) que le corresponde a cada instalación tipo, referidos a ingresos estándar por al venta de energía, costes estándar de explotación, al valor de la inversión inicial y de la vida útil regulatoria, a horas equivalentes de funcionamiento de la instalación, étc.

3. Qué parámetros pueden ser actualizados en cada periodo o semiperiodo regulatorio (Arts. 19 y 20).

La retribución total es la suma de la retribución por la venta de energía al mercado y de la retribución específica de cada tecnología, que depende a su vez de las retribuciones a la inversión y a la operación (Esquema 1).

El RD 413/2014 establece una serie de plazos de revisión de parámetros. Cada Periodo Regulatorio (6 años), pueden revisarse o prorrogarse los parámetros retributivos mediante una Ley aprobada por el Congreso (artículo 14.4 de la Ley 24/2013). No podrá modificarse el valor de la inversión inicial y la vida útil reconocidas a la instalación. Cada Semiperiodo Regulatorio (3 años), se hacen estimaciones de ingresos por la venta de energía y se realiza el ajuste por desviaciones en el precio del mercado del semiperiodo anterior. Además, semestralmente (Orden 1345/2015), se revisan los valores de retribución a la operación para tecnologías cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible (cogeneración, biomasa y residuos). Con la publicación de los posteriores Reales Decretos, se establecen convocatorias para la asignación de MW (RD 947/2015: 200 MW biomasa y 500 MW eólica) y para subastas tecnológicas (RD 315/2017: 3000 MW para subasta neutra; RD 615/2017: 3000 MW para subasta eólica y fotovoltaica).

Regulación específica: órdenes que afectan a las renovables

Entre las distintas órdenes que complementan al RD 413/2014, destacan la Orden 1045/2014, en la que se aprueban instalaciones tipo (ITs) y se establecen los parámetros retributivos de 2013-2016; y la Orden 171/2020 que establece revisiones de la retribución a la operación.

A partir de estas, se han publicado muchas más órdenes con especificaciones o actualizaciones de las anteriores:

Orden 1168/2014, por la que se determina la fecha de inscripción automática de determinadas instalaciones en el registro de régimen retributivo específico
Orden 1344/2015, por la que se aprueban las instalaciones tipo y sus correspondientes parámetros retributivos, aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos
Orden 1953/2015, por la que se modifica la Orden IET/1459/2014, por la que se aprueban los parámetros retributivos y se establece el mecanismo de asignación del régimen retributivo específico para nuevas instalaciones eólicas y fotovoltaicas en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares.
Orden 2735/2015, por la que se establecen los peajes de acceso de energía eléctrica para 2016 y se aprueban determinadas instalaciones tipo y parámetros retributivos de instalaciones de producción de energía eléctrica.
Orden 1209/2016, por la que se establecen los valores de la retribución a la operación correspondientes al segundo semestre natural del año 2016 y se aprueba una instalación tipo y sus correspondientes parámetros retributivos.
Orden 130/2017, por la que se actualizan los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, a efectos de su aplicación al semiperiodo regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2017.
Orden 555/2017, por la que se establecen los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a las instalaciones de tratamiento y reducción de purines.
Orden 1046/2017, por la que se establecen los valores de la retribución a la operación correspondientes al segundo semestre natural del año 2017, se aprueban instalaciones tipo y se establecen sus correspondientes parámetros retributivos, aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica.
Orden 360/2018, por la que se establecen los valores de la retribución a la operación correspondientes al primer semestre natural del año 2018 y por la que se aprueba una instalación tipo y se establecen sus correspondientes parámetros retributivos, aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica.
Orden 171/2020, por la que se actualizan los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, a efectos de su aplicación al periodo regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2020.

Regulación específica: COVID-19

A continuación detallaremos la regulación específica que ha aprobado el Gobierno a raíz de la crisis sanitaria a causa del COVID-19, donde destaca el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por la que se aprobó el Estado de Alarma y una serie de normas complementarias:

Instrucción de 15 de marzo de 2020, del Ministerio de Defensa, por la que se establecen medidas para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en el ámbito del Ministerio de Defensa.
Orden INT/226/2020, de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
Orden INT/228/2020, de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de aplicación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en el ámbito del Sistema Nacional de Protección Civil.
Orden TMA/229/2020, de 15 de marzo, por la que dictan disposiciones respecto al acceso de los transportistas profesionales a determinados servicios necesarios para facilitar el transporte de mercancías en el territorio nacional.
Orden TMA/230/2020, de 15 de marzo, por la que se concreta la actuación de las autoridades autonómicas y locales respecto de la fijación de servicios de transporte público de su titularidad
Orden TMA/231/2020, de 15 de marzo, por la que se determina la obligación de disponer mensajes obligatorios en los sistemas de venta de billetes online de todas las compañías marítimas, aéreas y de transporte terrestre, así como cualquier otra persona, física o jurídica, que intervenga en la comercialización de los billetes que habiliten para realizar un trayecto con origen y/o destino en el territorio español.

También se han aprobado los siguientes Real Decreto:

Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. En este RD se recoge en el artículo 4 la garantía de suministro, que establece que no se podrá suspender el suministro a aquellos
consumidores vulnerables, vulnerables severos o en riesgo de exclusión social. También se aprobaron diferentes medidas para sostener la actividad económica y de regulación en el ámbito laboral.

El domingo 29 de marzo se publicó el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales, con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19

A continuación se ofrece un listado con el resumen de todo el marco normativo mencionado: